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【两会教育专题学习】胡卫:完善营利性非营利性民办学校的配套制度

时间:2015/03/27浏览次数:4320次


       改革开放30年多来,在党和国家教育政策的引领下,我国民办教育发展取得了显著成就。截至2013年底,全国共有各级各类民办学校(教育机构)14.90万所,在校生总数达到4078.31万人,已成为整体教育事业的重要组成部分,是未来教育事业发展的重要增长点,也是促进教育改革的重要力量。
        研究表明,对民办(私立)学校区分营利性与非营利性法人,并实施不同的行政规制,是西方很多国家的通行做法。现实中,“民办非企业单位”的法人定位,让民办学校遭遇身份尴尬。一方面因为不是企业,故很难做到真正的自主办学、自我管理、自求发展,从而制约了面向市场的体制机制优势的发挥。另一方面又因不是事业单位,故难以享有与公办学校同等的法律地位及其他待遇。譬如,虽然名义上是民办非企业单位,但实际上民办学校在为教师缴纳社保、申请税收减免及财政扶持等时则又被视同为企业。总而言之,因为没有实施分类管理,民办教育的深入发展遭遇到了各种制度制约和政策瓶颈。
        为此,《国家中长期教育改革发展规划纲要》(2010-2020)明确提出,“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理” 。但是由于理论准备不足和政策不配套,分类管理也引起了理论界和实践界的热烈讨论乃至争论。直至2015年1月7日,国务院常务会议通过对教育法、高等教育法、民办教育促进法进行一揽子修改的法律修订案草案,明确对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性民办学校,国内争论多年的民办学校分类管理趋势才开始明朗。目前修订案草案已提请全国人大常委会审议。
       然而,结合相关法律修订案草案和拟出台的有关政策文本,对照现实情况,可以发现,针对营利性与非营利性民办学校的制度建设明显不足。当前,推进分类管理还存在不少障碍:
        一是对两类民办学校的界定尚不明晰。如果完全按照西方非营利组织的严苛条件,在我国民办学校多以投资办学为主要发展路径的现实背景下,要引导现有举办者放弃所有权转而变为非营利性民办学校,事实上是很难做到的。
        二是强制推进分类管理的时机恐怕还不成熟。现有近15万所民办学校,能否短期内就进行营利与非营利道路的彻底两分,确实是一个艰难的政策选择问题。若强制推行分类,可能会引起整个民办教育界的不稳定。但若不强制推行,则现有“民非”登记的民办学校仍然会存在相当长一段时间,其面临的制度瓶颈仍然难以从根本上解决。
       三是各类配套制度亟待完善。不论是营利性民办学校还是非营利性民办学校,在教师社保、财政扶持、税收优惠、办学自主权方面,都还缺少相应可行的配套政策,没有明确的分类标准,导致举办者无所适从,不利于民办学校进行平稳自然分流。
        基于实证调查研究,为了积极稳妥推进营利性与非营利性民办学校分类管理,促进我国民办教育事业健康有序发展,本人特提出如下几点建议:
       一是直面我国投资办学的现实国情,实事求是界定两类学校的产权归属。对于营利性学校,其投入资产的所有权及其办学结余的分配权,应按企业模式进行操作。这一点,各方面都比较公认。对于非营利性民办学校,从定义上讲,不得分配办学结余,大家分歧也较小。但是,对于没有承诺捐献的民办学校而言,举办者是否一定要全部放弃资产所有权,目前各界尚未形成共识。从有利于调动社会力量办学积极性的角度看,本人认为,应从立法上保护举办者的合法权益,或者保留原始投入资产的所有权,或者允许地方政府采取变通方式对于举办者给予相应的补偿或奖励。
        二是对营利性民办学校可以进入的领域不宜做“一刀切”式硬性规定。从目前的情况来看,营利性民办学校进入教育培训领域或学前教育领域没有太多的争议。但是否可以进入到学历教育尤其是义务教育领域,仍然没有共识。从我国民办教育发展的现实情况来看,偏偏是中小学阶段的民办学校异军突起,具有非常强的市场竞争力。如果学历教育这一块不向营利性学校放开,那么分类管理的意义和效果就会大打折扣。
        三是不能强制规定现有民办学校短时间内必须在营利性或非营利性道路上进行选择。对于面广量大的各级各类民办学校,若在配套政策不明朗的情况下,强制要求现有举办者就营利性或非营利性道路进行选择,将面临不可预料的政策风险,对我国整体教育事业发展带来的负面影响将是不可估量的。为此,应该允许有一个很长的过度期,并且对于不同类型的学校都要有合适的政策安排。
        四是加强营利性非营利性民办学校配套制度建设。在制定营利性非营利性民办学校的配套制度时,总体应该秉持公平正义原则,同时具有一定的差异性。比如,对非营利性民办学校的教师社保、财政扶持、税收优惠等方面,可以参加公办学校进行管理,同时提出在招生、收费、课程设置等方面的公益性办学要求。对营利性民办学校,教师社保按企业缴纳、财政扶持和税收优惠可享受类如高新技术企业的优惠政策,但是在招生、收费、课程设置等办学自主权方面,享有充分的办学自主权。特别需要指出的是,要防止在倡导和鼓励非营利学校发展的过程中,有意或无意产生对营利性学校的制度排挤和政策歧视。
        五是积极支持各级各类民办学校放开收费。适应需求,双向选择,市场调节,优胜劣汰,是民办学校办学的基本特征。2014年11月《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),提出“营利性民办学校收费实行自主定价,非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。”完全符合民办学校实际需要,应该加快推进、全面落实。就现有8个省级地区的探索情况来看,仅湖北、江西、山东、贵州4个省份全面放开各级各类民办教育收费,而湖南、上海、江苏等省份为部分教育阶段放开民办学校收费,云南仍实行最高指导价政策。可见,民办学校收费放开政策进展不快。建议国家发改委指导并敦促地方尽快全面放开各级各类民办教育收费管制,促进民办教育更好更快发展。

(作者系全国政协委员、中国民办教育协会副会长、民进中央委员、民进上海市委副主委、上海教科院副院长)